孔杰荣教授:为司法公正而努力:中国的法院和改革挑战

原文“Struggling for Justice: China’s Courts and the Challenge of Reform”刊载于2014年1月14日World Politics Review,请点击此处阅读节选。

中国的新领导人正在努力巩固该国重返世界舞台后的重要地位。他们担负的任务,不亚于希腊神话人物普罗米修斯所面临的艰钜挑战:中国经济活跃,但需要重新调整结构;社会日渐繁荣和成熟,但需要回应人民的各种需求;控制可怕的环境污染;中国人民才华横溢,但需要释放出他们在文化、公民意识、学术和精神方面的潜能;减少肆虐的腐败,因为腐败现象正在吞噬他们取得的成就;调整共产主义政治体制,使其能够适应新形势,便于推进这些惊人的变革且与此同时也能在公共秩序的需求和人权保护的要求之间达成平衡;并且通过提高世界对中国所取得成绩的尊重和认可,以促进其与各国之间的合作。

法院系统,或者某种具有同种有效职能的机构,对于实现这些目标而言不可或缺。但是,中国的司法体制仍然处于关键时刻,需要在重重障碍中努力界定其性质、作用和权力。

中国的新领导人作出了大胆的政策性宣言,提出一个概念,亦即在他们的决策过程中,中国的法院必须独立于地方政府和其他法外因素的干扰。他们已宣布实施一系列新的措施和试点项目,旨在增强司法程序的合法性并且获取更广的公众支持。这些改革面临严峻挑战,但是他们目前为开拓新道路所作出的尝试却很值得我们关注、研究和鼓励。
背景

首先,需要澄清一些用词。外国观察人士常常对中国共产党所使用的“司法体制”一词有误解,这个范畴不仅包括法院系统,还包括警察和检察院(公诉方)。同时,现代中文词汇“审判员”和“法官”通常在英语中被翻译成“judge”,而非其字面意思“审判人员”和“法律官员”。“Judge”一词无形中投射出的是西方式的法官形象。雖然十年前,一位具有改革意识的中国大法官要求他的同事们應該身着法袍,以取代過去的军装制服,但是任何熟悉中国法院运作状况的人都知道,这些审判人员从事的职业生活与他们西方国家的同行相比,其实迥然不同。

中国的法院向名义上具有最高权力的全国人民代表大会(全国人大)汇报。尽管这个国家的法院系统形式上与行政机关和检察机关相分离,但是法官的地位与这个庞大的政府官僚体系中其他成员相比大同小异,而且他们还必须接受一个充斥着各种细节规定且相当机械化的评价体系对其进行绩效考核,这个做法类似于一般的干部考核制度。但是,从专业化角度而言,他们正日益变得更为独特。

中国法院越来越多地招录在普通大学本科或者研究生阶段以及国家法官学院接受过正规法学教育的人。在强调“中国特色社会主义法律”的同时,学校的授课内容通常也会激发学生对欧洲大陆法系和英美普通法系的尊重。与早几十年前相比,这是一个重大的变化,法院系统在文化大革命之后于70年代后期得以重建,然而在当时,法官多从军队或者警察队伍中招录。尽管如此,一些中国学者提出,这个国家半数以上人口仍然生活在偏远地区,接受较少法学教育但是具有更多生活经验的法官们更适合在这些地区的基层法院工作,相比之下,新近录用的年轻工作人员只知道书本上的法律,而他们的生活与现实社会相对隔离。

尽管现在的法官们通常必须通过全国性的公务员考试以及全国性的司法考试,招录他们的并不是中央的司法机构。通常是经法院的共产党政治部审核后,由地方法院负责招录。大多数法官是中国共产党党员,或者很快就会成为一名党员,因此他们都必须遵守法院内外党组织的纪律约束,以及司法等级体制的纪律约束。我们看到,中国司法官僚体系的核心特点之一就是这个体系与共产党党员官僚体系关系密切,难解难分。 另外一个关键因素是,法院的经费基本上来自地方政府财政,而不是来自中央或者省级财政,这一动因促使它们屈从于来自地方的压力。

中国的法官们在经过一段时间预备法官实习之后,会被分配到法院某个业务部门专门处理刑事案件、民事案件、行政案件或其他类型的案件。除非案件性质不太重要,他们通常组成三人合议庭审理案件。法院行使审判权采用两级式的做法。大多数一审法院的案件由一个专职法官和两名“人民陪审员”共同审理,人民陪审员由普通群众擔任,而非职业法官,法院从事先获批的人民陪审员名单中抽取陪审员参与案件审理。陪审员的参与使得这些程序在表面上体现了人民民主。在实践中,陪审员通常唯承办法官马首是瞻。二审法院判决上诉案件时,通常由三名职业法官组成的合议庭审理。

但是一些敏感案件从来不被法院受理。根据中央、省级或者当地党内领导、当地政府领导或者法院领导的指示,法院的立案庭可能干脆拒绝受理民事或者行政案件原告的起诉状,并且不需要提供充分的理由。法院的立案庭有些时候甚至会拒绝受理一些商事案件和对行政机关的具体行政行为提起的行政案件,使那些因蒙受经济、社会和政治冤屈而寻求司法救济的个人和群体感到极其沮丧。盲人法律活动人士陈光诚曾遭遇牢狱之灾,后获释前往美国学习,在那之前,他经常就不公正的现象向法院寻求救济,无论是涉及非法征税的案件,还是政府部门拒绝颁发工商营业执照的案件,还是非法强制堕胎或节育的案件,他的种种努力往往遭到法院不客气的回绝。他曾经问我:“他们希望我怎么做?跑到大街上抗议?我不想那样做。”

即便如此,中国法院受理的民事案件还是超过了他们的工作极限,尽管法院定期开展全国性的专项活动,鼓励通过庭前调解以及法院外的人民调解组织解决纠纷。政府扶持的仲裁委员会也帮助法院分担了很多案件纠纷。根據最新可得的資料,2012年法院处理的一审和二审案件数量超过1200万,远远大于中国20万法官可以胜任的数量。仅这一年,法官不得不面对逾660万个新的民事案件,136,000个新的行政案件,以及840,000个新的刑事案件。

在这些情况下,庭审通常十分简短而且注意力集中于文件材料上,包括审前制作的证人书面证言,而非证人当庭证言——除非案件争议的当事人在庭上作出陈述,但是新的民事诉讼法强调了证人出庭作证的重要性。中国现有执业律师逾220,000 人,他们能够代表当事人、协助法院。不過律師代理案件多為民事和行政案件,而非刑事案件,因为前者提供更多创收机会,而大多数刑事案件的被告依然没有辩护律师。

律师从事法律业务活动受到诸多限制。对美国的观察人士而言,最让人震惊的限制就是中国的律师在法庭上无法援引宪法所提供的保护。尽管十年前曾出现一阵不确定的情况,中国的法院现在被明确禁止就宪法问题作出裁判。宪法问题的解释被认为是全国人大代表会常委会的专属领域,不过该机构在回避宪法问题上,反而更为娴熟。

刑事审判方面问题尤为严重。很多认罪案件是通过简易程序处理的。这些程序并不保证一个没有受过教育的被告人能够理解指控的性质和他所面对的选择。在有律师参与的刑事案件中,尽管律师辩护表面上受到新修订的立法保障,但他们辩护的机会往往受到限制。在诉讼过程中,只有不到5%的案件有证人出庭。新的刑事诉讼程序改革是否会在保障证人出庭方面比以前的改革更有效,还有待证实。要求证人出席法庭并接受质询和交叉询问,将会是对司法权力的一个重大考验。让警察到法庭接受交叉询问,回应被告人所提出的刑讯逼供指控,将会是特别重大的挑战。

中国审判最有争议的问题之一,是案件只要有一点敏感,不论是刑事、民事还是行政案件,审理案件的合议庭就没有决定权。通常,庭长或者副庭长在例行批阅合议庭提交的合议结果后,会将疑难复杂或者敏感案件提交法院院长或分管副院长,然后提交由法院领导组成的“审判委员会”审议。审判委员会的委员们在仅仅听取了合议庭的总结报告和处理建议后,便在法院院长的引导下作出决定。

除了受案件本身的法律焦点的影响外,法官和审判委员会的决定还常常受到其他各种因素的影响。在本地与外地、外国公司/个人的商业纠纷中,保护本地利益可能对处理纠纷至关重要。司法腐败,甚至在刑事案件中,也通常是一个主要因素。“关系”,这个有时让法官们觉得比法律规范更强大的个人际关系网络,可能比其他因素更难觉察和根绝。在刑事案件和一些其他案件中,“维护社会稳定” 是恒定的司法意识,即在引起广泛关注的案件中考虑公众意见,甚至不惜为此扭曲实体法或程序法。另外,面对有影响力或不断争讼、威胁要一直上访到北京的诉讼当事人,法院也可能对他们的威逼利诱作出让步。

法官可能受到来自各种渠道的私下“狂轰滥炸式”的过问,这些干预可能来自地方政府或者党委干部、地方人民代表大会的代表(除检察院外,地方人大是另一个行使监督地方法院工作职能的机关)、地方政治协商委员会的委员或其他显要、上级法院的法官,还有省级或中央党委和政府的领导。

这些干预使得没有终身任期或其他长期职位保障的法官承受相当大的压力。中国宪法表面上保障法院机构独立行使职责的权利和义务,但是并没有法律规定保护法官个人的独立性。不仅如此,虽然法院的独立有宪法保障,但这种保障的涵义并不明确,而且党通过地方上的政法委员会(政法委)维系了一套正式体制,从外部控制司法决定。政法委的职责是综合“协调”包括了公安、检察、司法局和法院在内的所有地方“司法机关”的工作,包括对在党治国家架构中的同级法院的重大案件处理结果作出决定。法院在处理案件过程中,如果对维护“社会稳定”的需要有任何疑惑,一律由政法委来解决。

地方各司法机关的领导都在政法委中任有一职,过去政法委的一把手一般由地方公安局长兼任,公安局长虽然在政府职位上的级别比其他一些政法委委员的级别低,但在党内职务的等级上却比他们高。但是最近报道显示,作为中央正在进行的促进司法改革方案的一部分, 政法委书记的职务一般已由党内负责地方综合事务的党委副书记担任。据报道,新的改革已经开始减少,甚至取消政法委对个案的决定权,而将其权限范围限制在诸如政策问题,人事任免提拔和其他行政管理等宏观事务上。

社会大众持续感受到中国法院的不公,以及党委对此应负的责任,民众不满持续扩大,促成了上述提到的这些变革。令中共尴尬、受到社会高度瞩目的冤假错案激起了全国人民的不平,从而带给我们这场正在发酵的司法改革。

现在的努力和困境

2012年11月,中国共产党第十八次全国代表大会选定习近平为中央委员会总书记,习成为中国未来十年的新领导人,其后当选为国家主席。在随后一波波令人困惑的发展中,目前看来有三个与法律、正义和法院相关的趋势逐渐浮现。

首先,较之前的胡锦涛领导班子,党的新一代领导精英对宪法保障的言论自由实施更加严厉的箝制,而且明显地将法院、公安和检察院当做工具。在网络和社会大众媒体上,几乎每天都有恣意入罪的例子,被打压的对象包括一些非政府改革人士、倡议人权者、持不同政见者、宗教人士、少数民族抗议者和其他一些活动人士。也每日可见刑事被告人及其不被许可的律师、证人、家属和声援者在法庭内外受到极其恶劣的对待。

其次,与刑事司法相关的立法总体上还是一直在改进。新一届政府上台后的早期行动之一就是公布了一部大幅修订的刑事诉讼法。正如前面提到,这部法律从诸多方面承诺将提升法院的公正性。全国人民代表大会常务委员会最近的一次会议,最终废除了“劳动教养”这个毒瘤——几个所谓“非刑事”的行政处罚中最为恶名昭彰的制度。劳动教养授权警察不需司法介入就可将民众投入劳动营拘禁受罚,有损法院的司法权。正如中国新任首席大法官周强去年秋天对法院系统提出的警讯,这个迈向法治的立法进步的直接后果之一,就是法院的工作任务极有可能非常显著地增加,因为以前很多通过劳动教养处理的案件,会很快作为轻微刑事犯罪起诉到法院,要求法院作出处理。

第三个趋势是我们最感兴趣的:最近党内和司法系统内的高层法律改革者努力转变相关党和政府的意识形态、政策和纪律制度,以求缩小实际上的高压措施和刑事司法进步之间的巨大差距。这一努力是以周强带领的最高人民法院新的领导班子为中心。与其前任不同,周强既在党内占据高职,又具备杰出的法律技能和改革热情。

周强和他的同僚——最高法院副院长沈德咏显然正竭力挽救全国法院系统传统不良的声誉。此外,最近大量曝光的冤假错案进一步损及法院的公信力。甚至习近平和他选定的中央政法委员会一把手——前公安部长孟建柱,都已公开反复表示,加强公众对法院的信心是当前首要的任务。

的确,他们在2013年1月发起了目前正在进行的这场强化法院职能的运动,2月底习近平在主持中央政治局集体学习时,就法治问题发表专门讲话。他敦促司法机关“解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题”。他提到必须确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权,且明确指出,这要求各级党组织接受制约,“必须坚持在宪法和法律范围内活动”。

习的发言为后续起到铺垫作用。接下来的春季和夏季,周强和沈德咏分别发表一系列关于纠正和防范冤假错案的讲话。5月份,《人民法院报》发表了沈德咏副院长的长篇文章。文章就沈此前相关讲话进一步展开,大胆提出了新一波改革的精神和细节规范。除了强调法官及恪守职业准则的重要性,沈还写到,中国必须摒除有罪推定这种实践中的惯常思维;他还补充,“我们……宁可错放,也不可错判。”文中提到,实务中法院在指控的证据不足时仍认定被告人有罪,而通过轻判被告作为一种妥协的作法,与无罪推定原则相违。我本人在为中国的一些人权案件提供咨询时,就遇到过类似情况。

沈强调了法官遵守法定程序的重要性,特别是要树立无罪推定的思想,以及借用科技的力量防范冤假错案。他在文中写到,“从防范冤假错案角度而言,……,辩护律师都是法庭最可信赖和应当依靠的力量”,因此必须尊重律师的法定权利。沈坦率承认,冤假错案的形成,往往与法院屈服于外界影响、放弃原则、工作马虎等有很大关系。

沈的文章发表后不久,公安部就出台文件,宣布支持防范冤假错案的行动。接下来,中共中央政法委又于7月份出台了《关于切实防止冤假错案的指导意见》(《意见》);此文件非比寻常,是中国近年来官方发布的最重要的人权文件之一。

《意见》省去了官方法律文书中泛滥的、有关意识形态的陈词滥调,在简短说明其内容是基于习近平总书记的指示及中央政法委的领导后,提出要通过“严格遵守法律程序”防止误判,从而“依法惩罚犯罪,尊重和保障人权,提高司法公信力,维护社会公平正义”。尽管任务艰巨,但文件中的15条规定,不仅坦率承认了刑事司法制度的不足之处,且提出了具体的改进建议;这无疑说明,中国最高权威法律机构严肃看待当前形势的程度。

诚然,这份对公检法三机关均适用的《意见》,“仅仅”是重申了对犯罪嫌疑人和被告人的基本权利的保护——这些内容早已载入中国的宪法和法律,且在最高人民法院此前数月内发布的相关文件中也反复提到。不过,《意见》中包含的具体建议,则超出了对相关原则的复述。《意见》指出,检察官应加强对侦查、审判活动的监督。《意见》对法官和其他司法工作人员在工作中进一步尊重辩护律师提出了具体指示,其中包括要求法官在裁判文书中说明是否采纳律师辩护意见的理由。《意见》还警示法官不能因舆论炒作、官方“维稳”的要求、当事人闹访、以及 “限时破案”、破案率、定罪率等办案绩效考评等压力,作出不当判决。此外,监狱不得私自扣压罪犯向法院提出的申诉。

《意见》强调,法官和其他司法工作人员对办案过程中的违法行为要“终身负责”,要建立适当的纠错机制,对违反行为的责任人严肃查处,必要时责任人要接受刑事处罚。

实施起来最困难的,恐怕要属《意见》最后提出的一系列原则,争取杜绝或大幅削弱地方政法部门对人民法院裁判的控制。《意见》要求地方政法委“支持人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权”。法院、检察院和公安部门在工作中应当各自“依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作”。这句话的涵义在《意见》的最后条文得到了进一步阐释,即在“协调”法院和其他执法部门针对个案的意见时,地方政法委“一般不对案件定性和实体处理提出具体意见”。

不出所料,有关《意见》最后一条初步执行情况的零星报道,说明地方政法部门或许并没有遵照《意见》的精神行事。显然,中国的法院如要向真正的司法独立迈进,能否切实执行这一条就成为关键。不过,即便最高法院的领导已反复倡导加大法院系统透明度、公开度,且已经开始在行动中落实,他们也不太可能对这个审判事务中至关重要但又最为敏感的方面实现完全透明。更何况,一旦透明了,说不定反而进一步证明,即使是在一个列宁主义式的政党国家,地方对中央的三令五申也未必理睬;这样一来,党的领导人和最高人民法院岂不是要双双蒙羞。

有关防范冤假错案的法律文件的出台,并未止于2013年8月公布的《意见》。最高人民检察院迎头赶上,于9月份出台了相关文件。紧接着,最高人民法院也相继公布了两份重大、详细的文件。

第一份文件公布于10月28日,重申了这场运动的基本主旨,即通过依法独立行使审判权来提高审判质量,但该文件突出强调了两个之前并未受到特别注目的方面:一是要求参加审判活动的“人民陪审员”数量翻倍,从而展现法庭活动的“民主”本质;二是呼吁“深化”审判权运行机制 “改革”——此话饱含玄机,含蓄地指向一富有争议的话题,即对普遍认为过分、任意主宰法院决策的法院审判委员会制度的范围、权限和工作规程进行改革。

十八届三中全会重要的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台不久,最高院于11月21日发布了第二份关于防范冤假错案的文件——《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》。在三中全会的《决定》中,有一节关于推进法治的简要陈述。其中,《决定》强调通过“维护宪法法律权威”来保护人民的权利、保障司法公正和独立、进一步推进司法透明、促进司法系统保障人权和避免由刑讯逼供引发的冤假错案。这些口号表明中共领导层对最高院改革努力的肯定,这都是值得欢迎的。该《决定》对宪法和司法独立的提及,有助于抵制当前左派发起的压制公众和学术界就这些话题进行讨论的运动。

 

十八届三中全会《决定》的出台,使得最高院发布《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》并无障碍,该《意见》重述了过去最高院 许多文件的要求。其中最显著的特点是:强调“审判公开”,“审判案件应当以庭审为中心”,使得“事实证据调查在法庭,定罪量刑辩论在法庭,裁判结果形成于法庭。”该文件规定:除一种情形之外,没有在法庭上质证的证据不能做为有罪判决的根据;只有当证据是依技术侦查措施秘密取得,且可能危及相关人员的人身安全或“可能产生其它严重后果” 的情况下,法院才可以在庭外调查核实证据。

即将开庭审理的许志永案件,以及其他一些近来被抓捕的人权活动人士的案件,目前在党内引起了激烈的辩论。届时法院对这些案件如何处理,将表明最高院关于审判公开的这些规定究竟是否会落到实处。

最高院11月21日出台的文件还有另一个值得瞩目的焦点——其提到了法院和其它国家机关的关系。法院被要求不得参与公安和检察机关联合办案。这一规定没有例外。然而,在重申法官不应屈从于地方压力之外,该文件提出,在“重大、疑难、复杂案件” 中,法院可以邀请地方人大代表,政协委员以及基层群众代表旁听观审。可以预想,这个规定的意图在于将司法行为置于民众监督之下,这也许是有益的。但是,和检察机关的司法监督权一样,这种监督是一把双刃剑,因为它会诱使外界扩大干扰司法过程的企图。

结论

中国最新一轮的改革企图促进一种独特的司法独立决策,若要现在对其下结论,为时尚早,但这不妨碍我们做一些观察性的评论。

首先,中国的司法制度迥异于世界上其它任何自由民主国家的司法制度,包括东北亚那些和中国有著同样儒家传统但深受欧洲大陆法系和英美法系司法制度影响的国家。

其次,稍微乐观一些的观察是:中国民众不仅要求司法判决必须准确,他们对于司法公正的呼声也越来越大。这些声音其实呼应了西方多数人认同的普世价值。中国新一代领导人认为他们有义务回应这些呼声,尽管他们同时继续进行甚至扩大了对异议人士的压制。因此,他们期望通过不断强调进行类似司法正当程序性的改革,来增加民众对司法的信心。这些程序在中国的立法中有越来越多的体现。这样的改革要求司法机关在相当程度上能够进行独立审判,不受地方政府或其它干扰而影响法律适用。

有幸的是,多数法官都会欢迎对司法职业化的重申。此外,越来越多的律师积极要求法院严格依法办案、遵守程序规定,他们的努力对司法职业化的实施也起到了促进作用。

这个充满雄心但有限的运动究竟有多大可能成功?就像本文开始谈到中国政权所面临的其它挑战一样,我们现在还不能清楚地判断这个新目标,即中国版本的独立审判,是否可以被形容为如希腊神话人物普罗米修斯所面临的挑战——也就是说,有极大的困难度,但是对于一个已累积非凡成就的政府来说并非不可能,还是注定如西西弗斯一般旷费时日、徒劳无功?

中国地大人多。在这样的一个国家要建立一个能够有效运转的司法制度所面临的问题也非日本、韩国和台湾能比。更不用说,远在共产主义降临中国之前,中国的地方精英早就发展出抵制中央政令官员的办法:我们都知道“天高皇帝远”的古语。

尽管如此,在文化大革命之后,中国的法律现代化走了很长一段路。中国的司法人员看来有能力实现最近明确提出的这些司法改革目标。关键问题是中共的最高领导人——奇怪的是,周强未能跻身于政治局——是否愿意给予这个目标过去没有的的重要性,并愿意就此承担相应的政治代价。

习近平在2014年1月7日的中央政法工作会议上的讲话,重申他对审判法院司法独立性的支持,并强调在党和法院之间建立一种新的平衡是政治改革的一个重要部分。和他的前任不同,习还明确表明他本人会亲自挂帅领导政法体制改革,以此巩固他的权力。

将近十年前,最后一个改革派的最高院院长肖扬,曾试图将法官任命权和法院财政决定权从地方收归中央,或至少是省级,以此来增强地方法院的独立性。这些改革得以展开,但无疾而终。现在这一轮新的改革会走多远?这在很大程度上要取决于习近平。

 

孔杰荣(柯恩)(Jerome A. Cohen),纽约大学法学院教授,纽约大学亚美法研究所共同主任,美国对外关系委员会亚洲研究兼任资深研究员。英文原文请参 www.usasialaw.org。亚美法研究所译。)