两岸打击犯罪 仍有未逮

出处:2011年7月7日 中国时报

作者:孔杰荣(柯恩)、陈玉洁

中国大陆和台湾签订的协议中,《海峡两岸经济合作架构协议》(ECFA)始终是众所瞩目之焦点,但另一个较少受人注意的 《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》(下称《协议》),上个月也抢尽锋头,交出漂亮的成绩单。《协议》由两岸特别设置的半官方机构签订,至上月二十五日实行满两周年。两周年前不久,双方警察联手执行一项开两岸先例的查缉行动,在印尼、柬埔寨、马来西亚及泰国执法机关的协助下,同步扫荡跨境诈骗集团,共有五百九十八名台湾、中国大陆和其它国家的嫌犯在各地落网。

海峡两岸的法官、检察官也开始加速实行《协议》。六月十四日,中国最高人民法院颁布一规定,针对《协议》中两岸诉讼案件,指示下级法院如何送达司法文书及调查取证,并改善相关运行流程。而两岸检界在台湾检察总长黄世铭六月初访问大陆后,也在台北举行研讨会。与会的高层检察官针对如何进一步执行《协议》交换了意见,探讨的议题包括两岸远距询问证人之合作机制。

《协议》是自二零零八年马英九总统两岸和解政策以来,台湾“海峡交流基金会”和中国大陆“海峡两岸关系协会”所签订之十五项协议之一。与其它两岸协议相同,此《协议》巧妙地回避了可能引起主权冲突的政治敏感语言。例如,《协议》只字不提两边政府或任何政府机关名称,连“引渡”这种可能使人联想到双边条约的法律词汇,也避免使用。

比起两岸红十字会代表于一九九零年签署的《金门协议》,《协议》涵盖的范围要广泛得多,其不仅规范双方遣返刑事犯、刑事嫌疑犯事宜,也同意交换涉及犯罪有关情资、协助缉捕、协查侦办以及在一般民刑事、行政案件中的司法协助。

今年年初台湾和菲律宾发生遣返风波,其后续处理结果,恰恰凸显此协议之重要性。由于菲国认定中华人民共和国是代表中国──包括台湾──的唯一合法政府,于是在捕获十四名诈骗集团台籍嫌犯后,不将他们遣送台湾,而是送往中国大陆。两岸在《协议》下协商后,中方始同意于调查完毕后遣返台籍嫌犯,历经五个月的交涉,昨日十四名嫌犯终于被遣送回台接受侦审。

台湾对未能从菲律宾直接遣返嫌犯的教训,引以为鉴。随后发展出《协议》下两岸跨第三地合作之新模式:亦即在与台湾无邦交的国家中,与中国大陆执法机关联手打击跨境犯罪。此模式迅速被运用在两岸警察最近在东南亚国家打击跨境诈骗犯罪的行动中。藉此,台湾警方得以从海外押解超过两百名台籍嫌犯回台。

两岸执法合作在其它方面也取得进展,例如今年初,根据中国大陆公安提供的情资,台湾检警逮捕了一名涉嫌在大陆杀害其情妇的台湾人。这是自两岸签订《协议》以来,首宗台湾人在对岸犯罪而被台湾检警逮捕之案例。不仅如此,此案也创下台湾检察官首次使用远距视讯,侦讯在中国大陆证人之先例。

尽管《协议》近来取得令人鼓舞的成就,有些重要议题仍有待解决。例如,中国大陆一直以来都是台湾经济犯潜逃的避风港,以往中方会以“台湾经济犯在大陆没有犯罪,无法逮捕”为由,拒绝遣返嫌犯。台湾原本十分期待此情况可在签订《协议》后获得改善,因为《协议》规定,即使有一方认为行为人行为未涉嫌犯罪,但若该行为“有重大社会危害”,双方仍可在同意的基础上展开个案协助。此条文虽已具相当弹性,但台湾行政院大陆委员会上个月表示,台湾重大经济罪犯遣返的成效仍旧欠佳。

此外,台湾政府官员也抱怨,中国大陆有关当局协调不佳。台湾方面指定法务部作为协议之联系主管部门,为单一窗口。相较之下,中国大陆相关事务则由最高人民法院、最高人民检察院、司法部及公安部四个机关负责。台湾法务部次长去年就表示:许多台湾根据《协议》提出的请求,在中国大陆不同机关间转来转去,花掉许多时间,有些最后还遭到退回。

若要改善此情形,中国政府或可考虑指定单一主管机关,或者至少设立一个联合机制,负责协调。

至于台湾方面的执行成效,中国政府高层尚未发难批评。但两岸专家提议,双方应在所有相关政府部门之每一层级,授权建立更多直接沟通管道,以增进效率,而且这些合作机构应定期会晤,检讨执行成果。中国最高人民法院六月十四日颁布的规定,就授权省级高级人民法院建立对台联系的“二级窗口”,负责执行《协议》相关业务。可惜,最高人民检察院、司法部和公安部还未颁布类似规定。

比协调难度更高的问题应在于法治的差异:海峡两岸在保障人权及公正程序方面的标准和期待,并不相同。刑事司法向来是中国法律体制中最薄弱的一环。中国执法机关过分倚赖口供,且普遍使用刑求逼供,法律改革亦无法解决这些沉疴。台湾很快将面临相关问题,例如对岸合作的执法机关,取得之证据是否合法正当?是否确实可信?对于身陷中国大陆司法程序中的台湾人民,要如何保障其权利?这些重要的问题,诚如一些人权团体所言,值得两岸仔细商讨。

上述议题,以及未来随执行衍生的课题,将会使此协议成为两岸关系中不可或缺之部分。《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》同ECFA一样,值得备受瞩目。

(作者孔杰荣,Jerome A. Cohen,纽约大学法学院教授,纽约大学法学院亚美法研究所共同主任,外交关系协会亚洲研究兼任资深研究员。作者陈玉洁,台湾律师,亚美法研究所研究员。英文原文请参www.usasialaw.org。陈玉洁译)