加强中美领事条约人权保障

本文出处:8月5日中国时报

孔杰荣 (柯恩)

下个月将是中美两国签订领事条约三十周年。这三十年来,随著中美关系日益密切,双方人民互访亦趋频繁,《中美领事条约》使两国政府得以保障自己国民旅游居住于对方国家时的权益。尽管这些条约规定只有在问题发生时才受到瞩目,但其实际上保障了来往两地人民的人身安全,对于两国在经济、商业、教育、文化、运动领域的交流合作,功不可没。

但现在该是双方检讨条约实行结果的时候了。两国政府应有充分的档案可供参考。我自己偶尔接触领事争议,在一些美国公民被中国政府羁押的案件中,受他们家人之托担任公益法律顾问。我的经验显示,在美国驻北京大使馆或是国务院工作、经常轮调职务的美国官员,若能更熟悉《中美领事条约》的规定和实务,对他们的工作将有所助益。当然,在针对条约棘手的条款重新谈判之前,美国应先仔细分析条约过去的记录,以及其他国家在领事协定上与中国打交道的经验。

美国国民应会希望他们的政府澄清《中美领事条约》中第三十五条的保障──亦即确保两国政府有权联系、探视在对方领土内的本国国民。就此至少有四个重要的议题需要考虑,均与刑事司法相关。

第一个问题是,在什么样情况下,中国或美国必须通知对方政府,对方国民已遭到拘禁。条约仅仅规定,当遇到对方国民「被逮捕或受到任何形式的拘禁」时,政府当局应通知对方领事馆。然而,在有些涉及「国家秘密」的案件,当美国国民被中国的国家安全部「监视居住」时,安全部有时未及时通知,而此类「监视居住」之强制措施,实际上可以把嫌犯单独关押在安全部特殊的拘禁场所,时间长达六个月。中国官员偶尔会找别扭的理由,说他们不知道「监视居住」的情形也要依条约规定通知对方领事。有鉴于此,《中美领事条约》应该明确规范此种情形,以消除疑虑。

因涉嫌犯罪被中国监禁的外国人,受讯时经常遭胁迫,有时还会被刑讯逼供,通常只有领事的探视才能阻止这些非法行为发生。这就涉及了第二个关键的议题─通知领事以及领事开始探视的时间。就领事探视权,条约的文字相当艰涩:「最迟于主管当局通知领事馆…之日起的两天后,不应拒绝探视」,另外,关于通知对方领事馆的期限,除了异常通讯问题外,条约允许四天的时间。

这意味著,在领事会见、协助聘请律师和翻译前,犯罪嫌疑人可被拘禁长达六天的时间。但即使是这么宽松的时限,中国政府仍然经常违反。直到领事到达前,犯罪嫌疑人必须独自面对企图迅速取得口供的审讯人员。为减少逼供的危险,最好能把通知时限缩到四十八小时,并规定领事可以在接获通知后立刻探视。

第三个重要的议题是,在每月的领事探视中可以讨论什么?条约仅提到领事与自己国民「谈话」的权利。中国的解释很狭隘,当局通常禁止领事讨论案件内容,也没有提出任何正当依据,领事若想讨论案件,在场监视的警察会加以制止。中国这种做法大幅削弱了领事探视的作用,有必要改进。

最后一个重要的问题:当中国不公开庭审时,领事官员是否有权旁听审判?这个问题不仅出现在最近的美国石油地质学家薛锋案,困扰著美国政府,也在前一阵子力拓公司胡士泰案中使澳洲政府伤透脑筋。和中澳领事协定类似,《中美领事条约》允许领事旁听一切涉及自己国家国民的审判,没有例外。此外中国法律也明确表示,只要领事协定允许领事旁听审判,即使是在不公开的庭审,包括国家秘密案件,仍应准许领事旁听。

过去在一些国家秘密的审判中,中国法院也曾允许领事参与,然而近年来却开始禁止,也没说明任何合理根据。如果美国官员把在中国被拘禁的美国国民权益当作第一要务,他们应该抗议中国将领事拒之门外的做法,并说服中国政府明确重申其义务,允许领事旁听。

然而,即使中国同意,美国也许会有其它顾虑,不见得愿意修改条约。根据对等原则,若条约改善领事权利,美国也必须给予中国领事同等的权利。但由于美国对中国间谍和国家安全的顾虑日增,美国执法机关或许不愿意更迅速地通知中国领事。尤其是美国的联邦制使遵守条约规定更加困难。美国恐怕也不想让中国领事与案件敏感的囚犯自由地讨论,或者让中国领事旁听不公开的庭审。两个政府的执法机关也许看法略同。

另一个不利于重新谈判条约的因素在于,《中美领事条约》中的领事权利一旦扩张,其它政府,包括台湾在内,说不定都会要求中国、美国改善现有的关于领事权利的安排。

最后,美国长期忽视《维也纳领事关系公约》,对其他许多国家违反公约义务,做法令人反感,因此美国政府可能也不希望向任何国家提起领事保护这个议题。这对许许多多中国、美国和其他各国人民的权利而言,却是非常不幸的事。

(作者孔杰荣 Jerome A.Cohen,纽约大学法学院亚美法研究所共同主任,外交关系协会兼任资深研究员。英文原文请参 www.usasialaw.org 。亚美法研究所高级研究员陈玉洁译。)