中国对南中国海的主张

出处:2010年11月25日 中国时报

作者:孔杰荣            约翰·范戴克

中国日益自信的外交政策表现在众多方面,其中最令邻邦及美国头疼的,是其对大片南中国海主张的各种权利。但中华人民共和国从未解释,对这片战略意义重大,矿藏、渔业和其他资源丰富的水域,其具体主张和依据是什么。

在这片广袤海域,海界的确定乃题中之义。但是,争议各国大部分注意力却围绕在两片渺小群岛的主权争夺上,而根据国际法,这些小岛不应对海上划界产生重大影响。“西沙群岛”位于南中国海北部,毗邻中国和越南,两国均长期对其主张主权。“南沙群岛”位于南部,临近越南、马来西亚、菲律宾、印度尼西亚和汶莱,面积比西沙群岛还小,却长期引得中国和上述邻国争相主张权利。

尽管中国过去并未对这两片群岛实行“有效的占领和控制”,但仍基于上世纪与它们的历史联系而主张主权。群岛附近的其他国家也提出相似主张。这些小岛在历史上无人居住,但近半个世纪来,争议国在其中许多小岛派驻了守备部队。直到约一九七零年,中华人民共和国才开始对这些小岛产生浓厚兴趣,那之前,那些潮涨时露出水面的部分,大多被其他国家占领着。一九七四年,中国使用武力,把即将倒台的南越南共和国政府逐出西沙群岛。一九八八年,中国刚开始“占领”南沙群岛一些低潮高地,便把越南社会主义共和国赶出永暑礁。

中国主张的范围,通常被认为是根据蒋介石国民政府一九四七年公布的一张地图,不久后国民党被共产党逐出大陆。这张地图用十一段虚线将领海一直标到南中国海的南部。后来,共产党时代的地图取消了东京湾(中国称“北部湾”)的两段虚线,但另外九段虚线,勾勒出蜿蜒至南中国海南部的舌状轮廓,仍被反复提及。去年,马来西亚和越南联合对该区域中南部的部分大陆架提出主张,中国便在正式抗议文件中附上此图。

看上去,中国对大片南中国海提出“历史”的主张,却从未明确究竟是主张这片水域为内水、领海、专属经济区、延长大陆架,还是此区域所独有的某种状态。中国只公布了西沙群岛享有十二海里领海的笔直基线,但对南沙群岛却未比照办理。

去年,菲律宾对位于南中国海东部一些小岛周边的大陆架地区,向联合国大陆架界限委员会提交了正式主张;马来西亚和越南也罕见地递交了它们对大陆架的联合主张。中国均表示强烈抗议。

今年七月二十三日,美国国务卿希拉里在东南亚国家联盟(“东盟”)区域论坛发表著名讲话,质疑中国广泛却含糊的主权主张,惹得北京愤怒回应,并于八月底宣布已在南中国海海床深处插上国旗,以此作为象征性依据。不久后,中国对日本的激烈施压,要求其释放在东中国海有争议的尖阁诸岛/钓鱼台附近海域逮捕的一名中国渔船船长,这再次令世界注意到,南中国海发生冲突的危险日益增加。

怎样才能改善局势?中国似乎倾向于,与那些有领土和边界争议的国家,进行一对一的一系列双边谈判。这估计会和中越二零零四年的谈判类似,当时两国达成彼此满意的妥协,大致区分了对邻近东京湾的管辖,促成中国首个海界协定。但其他争议国无疑欲以数量增加保障和谈判筹码,更倾向于集体谈判,正如希拉里所形容,“所有争议国家为解决各种领土纠纷,不以胁迫方式,而以合作态度进行的外交过程。

东盟成员和中国于二零零二年签署的《南海各方行为宣言》,尽管被许多人解释为支持集体协议,其实只规定要“根据公认的国际法原则,包括一九八二年的《联合国海洋法公约》,由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判”来解决争端。签署国进一步同意,将“通过各方同意的模式”继续进行磋商和对话。不过,中国和东盟外交官的想象力不该就此枯竭,而应继续寻找一个能够兼顾双边和集体谈判优点的解决方案。

就像在东中国海的问题上一样,各国应当迈出的实质性第一步,即同意,争议群岛主权的争端就南中国海划界来说,并不那么重要。南沙群岛不适宜人类居住,且无法维持自身经济生活,因此根据《联合国海洋法公约》,它们无权享有专属经济区和大陆架。尽管西沙群岛现在可能被视为适于居住,但争议各方若有心达成妥协,应该能以谈判来限制这一状况可能引起的主张。如果所有争议国,能像中国对尖阁诸岛/钓鱼台争议所采态度一样,同意这些极小的岛屿和岩礁不应左右海界划分,就海界问题达成妥协就会容易得多。

依此方法,就可以沿着相邻国家大陆和大块岛屿的土地边缘划定公平边界,承认西沙群岛可纳入划界考量,从而在离中国最近的海域,划出可观的一片海洋给中国。如此,该区域的国家便可一同开发南中国海的各种资源,如二零零二年宣言所言,带来“和平、稳定、经济发展与繁荣”及“航行和飞越自由”。

(作者孔杰荣 Jerome A. Cohen,纽约大学法学院亚美法研究所共同主任,纽约外交关系协会兼任资深研究员。作者约翰.范戴克 Jon M. Van Dyke,夏威夷大学Manoa校区法学院教授,卡尔施密斯鲍尔专家学者。英文原文请参http://usali.org。亚美法研究所研究员韩羽译。)