中共终于要废除劳动教养?

英文原文请见孔杰荣(柯恩)教授和陆梅吉教授2013年11月20日周三发表于南华早报(英文版)的特约专栏.

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作者:孔杰荣(柯恩)/陆梅吉

2013-11-19

中国共产党中央委员会上周公布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》承诺将会在中国法律体制的许多方面作出重大改变。在这些变化中,最为突出和直接的是中共宣布废止饱受诟病的行政处罚措施“劳动教养”(劳教)。劳教制度使警察在无需获得法院批准,甚至无需检察院同意的情况下,有权将个人送进劳教所关押长至三年,还有可能延长至四年。

劳教自1957年以来就是中共专政的主要工具,经常受到法律改革者的抨击,中国是否真的打算在形式上及实质上废止劳教制度呢?

仅两个月前,我们出版了一本新书——《迈向法治:台湾“流氓”制度的兴废与中国大陆“劳动教养”的未来》(Challenge to China: How Taiwan Abolished its Version of “Re-education Through Labor”)。我们在书中探讨了2009年台湾政府如何最终废除了相当于劳教的《检肃流氓条例》。此条例曾是蒋介石的国民党列宁式党国体制执政的长期标志。这个里程碑是台湾在民主和法治上努力争取到的胜利。

台湾用了二十多年时间,终于关闭所谓的“技能训练所”。技能训练所其实是委婉的说法,指的是改造“流氓”的机构。这里,“流氓”一词相当宽泛,泛指社会混混。但长久以来,技能训练所关押的不仅是地痞流氓,还包括政治犯。随著台湾公民社会逐渐活跃成熟,法律职业人士也逐渐独立,在他们的促使下,台湾的行政、立法和司法部门通力合作、制衡警察权力,不仅改进正式的刑事司法体制,也改革了由警察主导的行政处罚制度,过去此制度与刑事处罚并行,使得新近改革的刑事司法体制遭到规避和破坏。

过去唯命是从的台湾司法院大法官——即台湾的宪法法院——作出了三号宪法解释,宣告“流氓”行政处罚体制中许多规定无效,在“流氓”制度的废止过程中扮演了关键角色。可是,中国大陆没有宪法法院,也否定普通法院引用宪法进行判决的权力。尽管中国在宪法中保证国家尊重人权,法院却不能援用这个明确的原则来裁判违反人权的行为。甚者,唯一有权解释宪法的人民代表大会常务委员会却拒绝行使宪法解释权。不过,尽管没有提出具体方案,中共在全会上刚发布的《决定》已强调要健全宪法实施监督机制和程序,并直接宣布废止劳教制度。

那么这些决定如何能落实呢?自中央政法委新把手,前公安部部长孟建柱在今年一月份的讲话中提到今年将停止使用劳教制度后,国内有些地区很快地就停止劳教审批。虽然政府职能部门会留意这种高层指导意见,但是自从文化大革命结束之后,他们一般认为国家形式上最高立法机关——人民代表大会,应该会出台相应的法律来体现党的要求。 这是我们接下来可以预期的。

在过去10年中,全国人大的议事日程上有过各种立法草案,企图废除劳教并以新的措施取而代之。与劳教不同,这些新措施经得起中国宪法和1998年签署但至今尚未被全国人大批准的《公民权利和政治权利国际公约》的审查。但是,由于全国人大对这些立法草案的内容不能达成共识,加上把劳教视为便利镇压工具的公安系统强烈反对,没有一个草案被采纳。

中国的立法者和法律改革者们对现有劳教制度提出过各种改革方案。迄今,公安部及其同盟在维护现状保卫战中大多获胜,顶多作出一些零星让步,以确保最后决定权不会让渡给法院或其他机构。显然,如果劳教只在形式上废除,而实质上保留的话,公安部想必会感到满意。特别是因为劳教听起来很像“劳动改造”(劳改),而“劳改”曾经是法院在刑案定罪后判处被告的刑罚种类之一。

其他的方案要求更剧烈的变化,例如将警察可以决定的关押期限缩短到最多一年或十八个月的时间。有的建议将劳教所转化成某种形式的工厂或者寄宿学校,允许被羁押人员在周末或节假日回家。有的方案着重于程序上的保障,例如要求辩护律师的参与,有权交叉询问证人,甚至要求警察的所有处罚都要经过法院批准。一位乐观的经济学家甚至一度建议要有公开的陪审团审判!

全会的《决定》提出了更大范围的改革,令人迫不及待。这些改革在最高人民法院新院长周强最近的一次讲话中可以找到端倪,周强提醒下级法院要为即将到来、更重大的责任做好准备,因为许多之前会受劳教处理的人将会被当做刑事罪犯起诉。

但是,劳教每年大批关押人员中,主要还是普通的涉毒人员,未来他们可能会被关押在现有的行政性戒毒治疗中心强制戒毒长至六个月或一年,而不会交由法院审理。对卖淫人员也会采取同样的措施。至于轻微扰乱社会秩序的人,如果被公安机关依照《治安管理处罚法》处以最长十五天拘留而不能收到良好效果的话,可能会被送至“法制教育学习班”或其他形式的“社区矫正”单位关押更长的时间。甚者,尽管新《精神卫生法》另有规定,公安机关还是很可能延续他们将某些政治异议人士,某些宗教或法轮功学员和其他固执己见者送到精神病医院强制治疗的做法。他们还可能不断尝试采用许多其他非法监禁措施,例如绑架或使公安机关声名狼藉的“黑监狱”。

如何废止劳教,目前还沒有清楚的蓝图,也沒有废止的最后期限,我们只能拭目以待中国领导层如何像它的近邻台湾一样,最终将劳教写进历史教科书。

孔杰荣Jerome A. Cohen,纽约大学法学院教授丶亚美法研究所共同主任,美国对外关系委员会(Council on Foreign Relations)兼任资深研究员 / 陆梅吉Margaret K. Lewis,熙顿贺尔法学院 (Seton Hall University School of Law)教授,亚美法研究所客座学者 / 亚美法研究所研究员陈玉洁、殷驰译,英文原文参usali.org。